петък, 12 юни 2009 г.

РАЗВИТИЕТО НА ПРОЦЕСА НА ЕВРОПЕЙСКА ИНТЕГРАЦИЯ И ИЗГРАЖДАНЕТО НА ОБЩО НАКАЗАТЕЛНОПРАВНО ПРОСТРАНСТВО В ЕВРОПА



Правото на европейската интеграция и наказателното право са два клона на правото, които традиционно се считат за значително отдалечени един от друг. Симбиозата между наказателното право, тясно свързано с националния суверенитет и класическата организация на държавата и правото на Европейските общности, правопорядък на наднационално обединение от нов тип, определено не е сред изначално предвидените измерения на европейския проект. Въпреки това в хода на своето развитие, европейската интеграция прогресивно навлиза в сферата на наказателното право и води до необходимостта от изграждането на европейско ниво на наказателноправна уредба, както и до нуждата от уреждане на определени наказателнопроцесуални въпроси на нивото на Общността . 

I. ВЪЗНИКВАНЕ И РАЗВИТИЕ НА ОБЩО ЕВРОПЕЙСКО НАКАЗАТЕЛНОПРАВНО ПРОСТРАНСТВО

Въпросът как развитието на процеса на европейска интеграция води до възникването и еволюцията на европейското наказателноправно пространство, и под какви форми спецификата на европейската конструкция се отразява в различните особености на това пространство, несъмнено е интересен обект на анализ. Той предполага на първо място да бъде проследена връзката между задълбочаването на интеграционния процес и възникването на Европа на наказателното право. Втората основна линия на анализ следва да осветли особеностите на правната рамка и инструментариум на европейското наказателноправно пространство, тяхното влияние върху неговото настоящо състояние, зависимостта между тези особености и специфичните моменти в процеса на европейска интеграция, както и перспективите за развитие на Европа на наказателното право. 

1. Общо въздействие на правото на ЕО върху наказателното и наказателнопроцесуалното право 

В този контекст, още в началният етап на развитие на европейската интеграция, когато европейското ниво не разполага с каквито и да е правомощия да интервенира в областта на наказателното право и процес, общностният правен ред, чрез специфичните механизми на своето функциониране, поставя определени рамки на суверенитета на държавите членки в наказателно-правната материя. С оглед примата на общностното право, държавите членки биват обвързани занапред да не приемат наказателноправни или процесуалноправни разпоредби, които биха били несъвместими с общностното право, или ако такива разпоредби съществуват, да ги изменят или отменят, за да осигурят ефективното прилагане на правните норми на европейската интеграция.Това е т.нар. „негативен ефект” на общностното право над наказателното и наказателнопроцесуалното право на държавите членки (от т.нар. негативни задължения на държавите членки в интеграционния процес). В същото време се разгръща и т.нар. „позитивен ефект” на правото на Европейските общности над областта на наказателното право. В изпълнение на своите задължения към Общността, държавите-членки следва да предприемат необходимите правни мерки съобразно своя вътрешен правен ред, за да гарантират прилагането на правото на европейските общности. Това предполага в определени случаи и използването на инструментите на наказателното право, за да се санкционират нарушенията на нормите на общностното право. Така по същество правото на европейските общности се проява като фактор на непряка хармонизация в сферата на наказателното право.  

Със задълбочаването на интеграционната конструкция, въпросът за необходимостта от сътрудничеството в областта на наказателното право и процес постепенно изкристализира в дневния ред на Европейските общности. Първите опити за уреждането на обща рамка на работа в това направление, свързани с предложенията на Франция от 1976 и 1981 година , не срещат достатъчна подкрепа и в резултат на това, биват създадени множество временни форми на междуправителствено сътрудничество. През втората половина на 80-те години се очертава нуждата от „компенсиращи мерки” в наказателно-правната сфера, свързани с усилията да бъде ускорено изграждането на Общия пазар и да бъде гарантирано пълното упражняване на основните свободи, върху които почива интеграционния процес. Съществуването на известни различия между държавите членки относно обхвата на свободата на движение на хора, води няколко от тях до създаването на една специфична рамка на междуправителствено сътрудничество чрез т.нар. Шенгенски договори. Шенгенската система съдържа и разпоредби, свързани със сътрудничеството в наказателно-правната сфера. Тези разпоредби могат да бъдат разглеждани като подготвителен етап за създаването на официална обща рамка на работа в наказателноправната област на европейско ниво, извършено с Договора от Маастрихт през 1991 г. 

2. Създаване и развитие на Третия стълб 

Навлизането на процеса на европейска интеграция във фазата на икономически и валутен съюз, както и процесът на глобализация, и протичащите мащабни промени в системата на международни отношения, очертават необходимите условия за създаването на официална обща европейска рамка на наказателноправната материя. Така Договорът за Европейския съюз централизира в единна структура дейностите на европейско ниво, свързани с проблеми на наказателното право и процес. Занапред те биват включени като основен елемент на Третия стълб на ЕС – Сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи, организиран в съответствие с модела на междуправителствено сътрудничество като един от методите на развитие на европейския проект. През 1997 година, Договорът от Амстердам ревизира разпоредбите, уреждащи Третия стълб, с цел да позволи повече ефективност и по-добри резултати в дейностите в наказателноправната сфера и определя развитието на Съюза като „пространство на свобода, сигурност и правосъдие” като самостоятелна цел на интеграционния процес. В тази линия на политика, Европейският съвет в Тампере провъзгласява взаимното признаване в наказателноправната сфера като „крайъгълен камък” на развитието на общото европейско наказателноправно пространство. Това е и пътят на едно значително отдалечаване на взаимодействието в сферата на наказателното право и процес в ЕС от класическия модел на междуправителствено сътрудничество, развит в рамките на Съвета на Европа. Въведени са и определени елементи на комюнотаризация, но общата европейска рамка продължава да бъде издържана в логиката на междуправителствения метод, като националния суверенитет остава определяща граница, гарантирана от гласуването с единодушие, като основно правило в процеса на вземане на решения. В този контекст са създадени и първите същински общи европейски органи, чиято основна дейност е свързана с наказателноправната сфера – Европейската полицейска служба (Европол) и Европейската служба за съдебно сътрудничество (Евроюст), уредени в първичното право на ЕС с договора от Амстердам и Договора от Ница. 

3. Признаване на общностната компетентност в областта на наказателното и наказателнопроцесуалното право

В общ план обаче развитието на европейското наказателноправно пространство остава ориентирано около логиката на подобряване на взаимодействието между националните наказателноправни системи, около създаването на европейско ниво на един механизъм на ефективна връзка между наказателното правораздаване на отделните държави членки. Същевременно задълбочаването на интеграционния процес поставя въпроса за необходимостта от уредба на европейско ниво на определени проблеми, свързани с наказателноправната материя, също както и за нуждата от развитие на наказателно разследване и обвинение на нивото на Общността. Първият източник на тази необходимост е свързан със защитата на финансовите интереси на Европейските общности. В търсене на по-ефективни решения за защита на общностните ресурси, са реализирани множество изследвания и анализи, най-значимият резултат от които е т.нар. Corpus juris, съдържащ предложения за наказателноправна защита финансовите интереси на Европейските общности. Централен елемент в този проект е консолидирането на европейското наказателноправно пространство около развитието на един специфичен механизъм за борба срещу злоупотребите с общностните ресурси и създаването на европейска прокуратура. Corpus juris по своята същност е едно амбициозно предложение за развитие на уникално по своя характер специално европейско наказателно право и процес, фокусирани върху посегателствата срещу финансовите интереси на Европейския съюз и транснационалната организирана престъпност. Този проект поставя и основата на дебата относно необходимостта от създаване на европейска прокуратура, преминал през няколко фази с предложението на Европейската комисия по време на срещата на върха в Ница през 2000 година, със Зелената книга на Комисията през 2001 година и с Европейския конвент през 2002-2003 година. Въпреки просъществуването на централния елемент на проекта за прокуратура на Европейския съюз, свързан със структурата на европейското обвинение, в развитието на предлаганите решения по проблематиката може да се наблюдава прогресивното обедняване на същностното съдържание на проекта и постепенното му свеждане до самата номинална възможност за създаване на такъв орган. 

Другият основен източник на утвърждаване на концепцията на уреждане определени отношения, свързани с наказателното право на нивото на Общността, произтича от нуждата да бъде гарантирано ефективното прилагане на общностното законодателство в определени ключови сектори за интеграционния процес. С оглед липсата на изрична формулировка в първичното право на Европейските общности, която да предвижда хармонизиране на европейско ниво на инкриминирането на определени нарушения или на санкциите в подобни случаи, дълго време доминира мнението, че Общностното право не може да непосредствено да обвърза държавите- членки със задължението да санкционират нарушенията на общностния правен ред чрез средствата на наказателното право. Освен това неведнъж в своята практика Съдът на европейските общности (СЕО) изрично подчертава, че на Общността не е предоставена обща компетентност в наказателноправната материя. През 2005 година обаче, СЕО постанови едно решение , което променя осезаемо парадигмата на съотношение между правото на Европейските общности и наказателното право, тъй като това решение признава властта на Общността да задължава пряко държавите членки да използват инструментариума на наказателното право, за да гарантират ефективното прилагане на общностното законодателство. Това решение все още е обект на различен прочит що се отнася до неговия обхват и до интензитета на нормативно действие на Общността, но без съмнение то ще има сериозни последствия за развитието на европейското наказателноправно пространство. 

За да се оцени важността на визираното решение на СЕО, следва да се има предвид, че то идва в момент, когато ЕС по същество е изправен пред провала на Европейската конституция и пред невъзможността да бъдат приведени в действие новите решения за Европа на наказателното право, които Конституцията съдържа. В нея са включени редица нововъведения, които трябваше да позволят преодоляването на слабостите на действащия модел на европейското наказателноправно пространство. Конституцията предвижда обща промяна на структурата на Съюза и обединяването на трите стълба на интеграция в единна общностна интеграционна рамка, в която наказателноправната проблематика няма да бъде повече регулирана като общо правило въз основа на междуправителствения метод, а чрез общностния метод, въпреки някои формули на изключение, като т.нар. „клауза-спирачка” . Конституцията предвижда също правото Общността да налага хармонизация на диспозицията и наказателноправните санкции в определени случаи, свързани с прилагането на европейското законодателство в области на общностна политика, които са били обект на хармонизация на правната уредба на европейско ниво. Освен това правните актове, чрез които институциите на Общността следва да упражняват занапред своите компетенции в наказателноправната материя, ще бъдат подчинени на общия режим на актовете на общностното право. Европейската конституция реализира значителен напредък и по отношение демократизирането на европейското накзателноправно пространство, чрез разширяване правомощията на Европейския парламент в нормотворческия процес и чрез засилване контрола от страна на СЕО. Конституционният договор предоставя също необходимата основа в първичното право за създаването на европейска прокуратура и изграждането на европейско ниво на разследване и обвинение. Предвидените от Европейската конституция решения целят да отговорят на обективните нужди на европейското наказателноправно пространство и може да се заключи, че в значителна степен те са на висотата на тази цел. Въпреки това, различията във вижданията за същността, измеренията и перспективите на европейския проект, които съществуват между държавите членки, имат за резултат в някои случаи определени полу-стъпки и крехки компромиси, които могат значително да затруднят развитието на Европа на наказателното право. В други случаи, те не са позволили да бъдат уредени необходимите решения и по-този начин са довели до недостатъци, които могат да поставят под въпрос ефективността на новата уредба след евентуалното й влизане в сила. 


ІІ. ИНСТИТУЦИОННА СТРУКТУРА НА ЕВРОПЕЙСКОТО НАКАЗАТЕЛНОПРАВНО ПРОСТРАНСТВО


Що се отнася до правната уредба на европейското наказателноправно пространство, може да се констатира, че след 15 години еволюция, архитектурата и инструментариумът на Третия стълб се характеризират с множество слабости. Стълбовата структура е свързана със значителни затруднения в избора на правна основа на мерките в наказателноправната проблематика. Тя в основата и на една тенденция на раздробяване действията в областта на наказателното право и процес. Механизмът на вземане на решения се проявява като фактор на ограничаване на амбициите и като източник на дефицит на демократична легитимност. Правните актове, използвани в Третия стълб, както и моделът на тяхното прилагане водят до намаляване на ефективността в европейското наказателноправно пространство.


1. Специализирани органи в наказателноправната материя 

 Сред актьорите на европейското наказателноправно пространство особено значение без съмнение имат Европол и Евроюст, които са първите европейски органи, на които са възложени специфични задачи в областта на наказателното и наказателнопроцесуалното право. Резултат на необходимостта от общоевропейско действие в разглежданата проблематика, Европол и най-вече Евроюст отразяват ясно липсата на обща визия за развитието на Европа на наказателното право. Въпреки стремежът към автономност и самостоятелно действие, двете структури остават близо до модела на междуправителствено сътрудничество и основната част от тяхната дейност е ориентирана към подобряване на връзките между системите на наказателно правораздаване на държавите членки. Това не позволява да бъде даден ефективен отговор на нуждата от реакция на европейско ниво на транснационалната организирана престъпност и прави още по-актуален въпроса за създаването на европейски орган на разследване и обвинение.  
 
 Друг актьор на европейското наказателноправно пространство е Съдът на европейските общности. Държан дълго време настрани от наказателноправноправната проблематика, СЕО навлиза реално в тази област след Договора от Амстердам, макар че правомощията му са ограничени в сравнение с Първия стълб. Въпреки това, още с първите решения, постановени във връзка с новите му правомощия, Съдът реализира важен принос за развитие на Европа на наказателното право .

2. Взаимно признаване на актовете в наказателното правораздаване

  Сред инструментариума на европейското наказателноправно пространство понастоящем определящо значение има механизмът на взаимното признаване в наказателноправната сфера, свързан с принципа на взаимното доверие и Европейската заповед за арест, като първа конкретна реализация на този нов подход. Други съществени форми на принципа на взаимно признаване следва да бъдат механизмът за взаимно признаване в събирането на доказателства в наказателния процес, както и за взаимно признаване на присъдите, постановени по наказателни дела. Това са основните елементи на една нова формула за развитие на Европа на наказателното право, която е ориентирана към изграждането на обща връзка между наказателноправните системи на отделните държави членки. По смисъла на тази формула всяка страна в ЕС следва да приравни съдебните актове, постановени в наказателното правораздаване на останалите държави членки, на актовете, постановени от нейната собствена съдебна система. Моделът на взаимното признаване предполага непосредственото прилагане на тези актове, без какъвто и да е контрол върху тяхното съдържание, без каквато и да е процедура на приемане в държавата по изпълнение. 

  Пълноценното разгръщане на взаимното признаване в наказателноправната област обаче зависи от две съществени предпоставки: достатъчно високо ниво на сближаване на наказателното законодателство и постигането на взаимно доверие между държавите членки относно ефективността и демократичността на наказателното правораздаване във всяка от тях. В този контекст въпросът до каква степен тези предпоставки са налице съвсем не е без значение. 

 Достатъчно красноречив пример в това отношение е механизмът на Европейската заповед за арест. Въпреки неоспоримите постижения, които реализира Европейската заповед за арест, свързани с изграждането на пряка обща връзка във функционирането на съдебните органи на държавите членки, ограничаване на бариерите, произтичащи от националния суверенитет, развитието на една нова специфична формула на европейска териториалност, частичната отмяна на правилото на двойното инкриминиране, нейната реализация показва също така, че са налице слабости и пропуски в процеса на хармонизация на наказателното законодателство. Оттук и значението на въпроса какъв модел и логика следва да има хармонизирането на наказателноправната уредба на държавите членки на ЕС, в отговора на който прозират различните разбирания за развитието на европейското наказателноправно пространство.  

3. Създаване на европейска прокуратура 

На последно място, в анализа на инструментариума на европейското наказателноправно пространство се налага изводът, че създаването на европейска прокуратура може да бъде ключ към рационализацията на Европа на наказателното право. От една страна, чрез подобряване и синхронизиране връзките и отношенията между вече съществуващите на европейско ниво актьори в разглежданата проблематика. От друга, чрез намирането на точна и балансирана формула на отношения между националното и общностното ниво на европейското наказателноправно пространство. Следва да се подчертае обаче, че този ефект на рационализация не може да бъде постигнат, ако изграждането на европейска прокуратура не изразява една ясна и взаимосвързани визия за целите, измеренията и развитието на Европа на наказателното право. 

                                                                                         ***

В заключение, следва да се обобщи, че възникването и еволюцията на европейското наказателноправно пространство е естествен резултат от задълбочаването на интеграционния процес в Европейските общности и Европейския съюз. То приема своите специфични форми като последица от сблъсъка на две различни разбирания за неговото развитие. Конкретните реализации на европейското наказателноправно пространство са функция от една страна на условията, определени от европейската интеграция, на определени обективни нужди, свързани с изграждането на общия пазар, защитата на интересите на Общността и ефективното противодействие на транснационалата организирана престъпност. От друга, те са резултат на възможните решения, които много често са свързани в по-голяма степен със задръжките и колебанията на едни или други държави-членки, отколкото с рационалната логика за решенията на проблемите, които следва да бъдат преодолени. Така европейското наказателноправно пространство има своите официално признати и уредени измерения, насочени към подобряване на взаимодействието между наказателното правораздаване на отделните държави членки. То има обаче и своите измерения в дълг, отразяващи необходимостта от общо действие в наказателноправната област на европейско ниво, за да бъде гарантирано развитието на интеграционния процес в определени ключови сектори. Налице е една ситуация на противоречие, която има своите корени в разминаването на възгледите за развитие на европейската конструкция като цяло. Затова намирането на формула на съчетаване между тези две измерения без съмнение е трудно, но повече от наложително, с оглед просъществуването на деликатния баланс между свобода, сигурност и правосъдие, върху който почива европейското общество. 

Намирането на тази формула е от определящо значение и за успешното развитие на европейската интеграция като цяло, защото подкрепата за европейския проект е пряко зависима от гарантирането на сигурност в Европа, от ефективното противодействие на престъпността и от осигуряването на необходимите условия за свободно и пълноценно упражняване правата на гражданите. 


Няма коментари: